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长江流域现代化防洪安全体系构建及思考
Establishment and thinking of modern flood control and safety system in the Yangtze River Basin
陈永生
（水利部长江水利委员会规划计划局，430010，武汉）
摘要：长江是中华民族的母亲河，防洪历来是长江治理保护的首要任务，聚焦长江流域防洪安全体系的构建，系统分析了新形势下长江流域的防洪特点和任务。新形势下，长江流域因其在国家经济、社会和生态中的重要地位，对防洪减灾提出了更高的要求。提出长江防洪规划的科学原则、目标及优化方案。从三个方面阐述了优化调整防洪规划的必要性。第一，随着流域城镇化和经济的快速发展，防洪保护区内的人口和财富高度聚集，洪灾损失放大效应明显。第二，三峡等上游控制性水库群的建设改变了中下游的洪水蓄泄格局，对防洪工程布局提出了新要求。第三，气候变化导致极端天气事件增多，加大了洪涝灾害的不确定性。基于以上挑战，提出现代化防洪安全体系建设的核心目标：到2035年实现“防洪工程系统化、防洪决策智能化、防洪管理法治化”，提升流域防洪韧性，确保长江安澜。具体措施包括优化中下游防洪控制水位、调整蓄滞洪区布局、加强洲滩民垸分类治理、完善雨水情监测预报体系，以及利用数字孪生技术实现流域防洪智能调度。强调构建现代化防洪安全体系不仅是保障流域经济社会可持续发展的基础，更是应对极端气候事件、推动人与自然和谐共生的重要保障，为实现长江流域的长治久安提供科学指导和政策依据。
关键词：长江；防洪规划；防洪安全体系；洪水出路；防洪工程布局
作者简介：陈永生，局长，主要从事长江流域和西南诸河水安全保障规划和研究工作。
长江流域面积占全国1/5，不仅生产了全国1/4的粮食、养育了全国1/3的人口，更贡献了全国近一半的经济总量，在我国经济社会发展和生态环境保护中具有重要的地位和作用。长江流域是长江经济带发展、长三角区域一体化发展等国家战略的重要依托，是连接丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的纽带，具有重要的战略地位。长江流域暴雨范围广，洪水峰高量大，洪涝灾害多发频发，防洪减灾历来是长江治理保护的首要任务。党的十八大以来，习近平总书记提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，确立国家“江河战略”，多次赴长江流域考察，亲自擘画、亲自推动安澜长江建设，在推动长江经济带发展系列座谈会上强调“要健全长江水灾害监测预警、灾害防治、应急救援体系，推进河道综合治理和堤岸加固，建设安澜长江”、“统筹发展和安全”、“努力建设安澜长江，科学把握长江水情变化，坚持旱涝同防同治，统筹推进水系连通、水源涵养、水土保持，强化流域水工程统一联合调度，加强跨区域水资源丰枯调剂，提升流域防灾减灾能力”等，为做好新时期长江流域防洪工作提供了根本遵循。
长江流域防洪规划是新时期长江流域防洪安全体系和能力现代化建设的顶层设计。新形势下做好长江流域防洪规划修编工作，要深入把握长江流域洪水洪灾和防洪特点，研判长江流域雨水情势，确定新时期长江流域防洪方略，优化洪水出路安排和防洪总体布局，提出流域防洪工程体系、雨水情监测预报体系和洪涝灾害防御工作体系建设任务，对推进长江防洪安全体系和能力现代化、加快安澜长江建设具有重要意义。
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长江流域防洪新要求、新任务、新挑战
1.以中国式现代化全面推进强国建设对流域防洪减灾提出新要求
长江流域防洪区人口、地区生产总值分别由2005年的1.15亿人、2.41万亿元增长至2020年的1.88亿人、19.7万亿元，城镇化率由约40%提高至约77%，社会财富、优质资源和人口向重要城镇高度聚集，沿江防洪保护区产业结构也发生转变，在产业链、供应链上的地位更加重要，重点区域遭遇洪涝灾害造成的直接经济损失及其影响呈现倍增、放大效应，越来越“淹不起”。《中华人民共和国长江保护法》要求建设与经济社会发展相匹配的防洪工程措施和非工程措施；长江经济带发展、长江三角洲区域一体化发展、成渝地区双城经济圈建设等国家和区域重大发展战略均对建立健全防洪减灾体系、提升防洪（潮）能力、加强城市防洪排涝建设等提出了高标准、严要求。因此，以中国式现代化全面推进强国建设应牢牢把握构建高质量、现代化流域综合防洪减灾体系的要求，提升水旱灾害防御体系安全保障能力和水平。
2.蓄泄关系变化对流域防洪减灾提出新任务
随着以三峡为核心的长江上中游防洪控制性水库群建成运行，中下游防洪预留的防洪库容达489亿m³，减少了原本安排在中下游蓄滞洪区的超额洪量，增强了洪水调控的主动性。三峡等上游控制性水库群建成后，清水下泄改变了来水来沙情势，中下游干流河道发生长时期长距离大幅度冲刷，对中下游复杂的江湖关系和水文情势产生持续影响。经过多年治理，长江主要支流防洪体系逐步完善，类似1954年大面积溃垸情况明显改善，洪水归槽后，洪峰时段中下游主要支流洪水向干流汇流水量增加；沿江沿湖排洪入江的排涝泵站规模增大，区间洪水入江入湖速度加快；城镇化发展导致部分洪水调蓄空间减少；洪水风险呈现由支流、区间向干流转移态势，干流防洪压力增加。因此，要统筹上述各方面因素，复核洪水出路安排，优化调整防洪总体布局，以适应蓄泄关系新变化。
3.气候变化的不确定性为流域防洪减灾带来新挑战
近年来，受全球气候变化影响，极端天气事件明显增多，突破历史纪录、颠覆传统认知的洪涝灾害频繁发生。例如2021年8月下旬至10月上旬，汉江流域发生9次强降雨，丹江口以上流域降雨量列1961年以来历史同期第一；受台风“格美”残余环流影响，2024年7月27日湘江流域日面雨量110mm，大幅度刷新日面雨量极值（原最大值为1999年5月25日的76.5mm）。因此，要牢固树立底线思维，增强忧患意识，提高雨水情监测预报水平，切实加强重大风险预测预警能力，完善洪水防御方案预案体系，加强防洪管理与调度，提升流域、区域应对极端事件、超标准洪水的风险防范和化解能力。
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科学确定流域防洪规划的原则、方略和目标
1.以新的治水思路为指引确定规划基本原则
党的十八大以来，习近平总书记站在保障国家安全、实现中华民族永续发展的战略和全局高度，提出了新的治水思路和理念，为推进新阶段治江工作提供了根本遵循和原则。长江流域防洪规划修编应遵循以下原则：
（1）人民至上、生命至上
把确保人民群众生命安全摆在首位，作为一切工作的出发点和落脚点，全链条、全方位、全过程落实各项防御应对措施，为人口聚集区提供高水平防洪安全保障，全面提升洪涝灾害防御能力和水平，促进人民安居乐业、社会安全有序、江河湖库安澜、流域长治久安。
（2）空间均衡、人水和谐
立足流域整体，优化行蓄洪空间布局，合理安排洪水调蓄场所，科学规划、合理布局各项工程措施，管控城镇开发利用行为，协调行蓄洪空间和人类活动空间，提升江河湖库管控力度，约束人类活动行为，防控洪水风险。
（3）统筹协调、系统治理
把握洪水发生和演进规律，统筹流域与区域，协调好上下游、左右岸、干支流、防洪与排涝的关系，根据防洪保护区经济社会发展状况和重要程度，制定层次有序的防洪标准，科学规划、合理布局，统筹安排洪涝水出路，工程措施与非工程措施相结合，发挥防洪工程综合利用效益，做到综合施策、完备高效，确保重点、兼顾一般，实现江湖两利。
（4）底线思维、风险防控
积极适应全球气候变化，加强洪水风险管理，分析研究气候变化、下垫面变化、洪水产流-汇流-演进规律变化等新形势下超标准洪水应对措施，留足行蓄洪空间，加强数字孪生长江建设，强化监测预报、预警、预演、预案，系统、科学、安全、精准调度，增强工程和承灾体风险应对能力，增强社会应对洪涝灾害的韧性，有效防范洪涝灾害风险隐患。
（5）依法治水、监管并重
坚持法治思维，以水法、防洪法、水土保持法、长江保护法等为纲领，建立健全长江流域洪涝灾害防御法治体系。及时制修订防洪管理相关法律法规；完善蓄滞洪区、洲滩民垸、河道治理等相关体制机制，压实工作责任；强化洪水风险、防洪调度的管理，加强蓄滞洪区、洲滩民垸、防洪工程及规划执行的监管。
2.适应流域防洪新形势科学调整防洪方略
随着长江中下游干堤全面达标建设、蓄滞洪区有序建设、三峡工程及上中游防洪控制性水库群的兴建，流域防洪体系逐步完善，防洪能力显著提升，为新时期防洪工作奠定了基础。目前长江防洪已经发展到第三个阶段，就是为适应流域防洪面临的新形势、新要求和新变化，长江防洪方略调整为“蓄泄兼筹、以泄为主，系统完备、统筹兼顾，科学调度、依法管控”，以此指导当前和今后一段时间长江流域防洪安全体系和能力现代化建设。
（1）蓄泄兼筹、以泄为主
优化形成适应流域蓄泄关系新变化的蓄泄格局。优化调整干流防洪控制水位，强化洲滩民垸行洪蓄洪功能，协调干支流关系，统筹防洪与排涝，减轻干流防洪压力，稳固和提高河道泄流能力及河湖调蓄洪水能力。充分发挥三峡等上中游控制性水库群的主动调控能力，优化洪水时空分布，有效降低中下游超额洪量和蓄滞洪区运用概率，降低整体洪灾风险。坚持战略思维和底线思维，适当调整蓄滞洪区布局，优化安全区布局，降低分洪运用损失，确保分蓄洪功能，为防范超标准洪水适当预留安全余度，促进人水和谐。
（2）系统完备、统筹兼顾
完善形成支撑经济社会高质量发展新要求的综合防洪减灾体系。按照防洪安全体系和能力现代化要求，补齐短板弱项，科学布局防洪工程体系及其系统集成，以流域为单元构建系统完备的现代化流域防洪工程体系、雨水情监测预报体系、洪涝灾害防御工作体系，统筹防洪与水资源综合利用、生态环境保护，科学提升洪涝灾害防御工程质量和运用效率，增强洪涝灾害防御能力，提高流域防洪韧性，最大程度降低洪灾风险，确保重要堤防、重要城市、重要经济区、重要基础设施防洪安全，发挥好水工程综合效益。
（3）科学调度、依法管控
健全形成遵循防灾减灾救灾新理念的风险管控机制。提升流域防洪调度智能化水平，强化监测感知能力建设和预报、预警、预演、预案能力建设，健全“流域统筹、区域协同、部门协作”的调度管理机制，加强以水库群为核心的流域水工程统一联合调度，发挥流域防洪体系整体效能，科学调控流域洪水，增强防控的主动性和有效性。加强行蓄洪空间管控，依法制定全链条管控机制，加强蓄滞洪区和洲滩民垸土地利用、产业布局、人口规模管控，引导区内人口有序外迁。统筹协调除害与兴利，逐步实现控制洪水向洪水管理的转变。
3.支撑社会主义现代化强国建设确定规划目标
对标中国式现代化进程和目标，确定以2035年为规划水平年，远景展望至2050年。
规划到2035年，基本建成安澜长江，确保遇1954年型洪水时，长江中下游防洪安全。基本实现“防洪工程系统化、防洪决策智能化、防洪管理法治化”，建成与流域经济社会发展相协调的高质量、现代化综合防洪减灾体系，基本实现防洪安全体系和能力现代化，支撑基本实现中国式现代化。
完善系统化流域防洪工程体系。按规划防洪标准巩固、完善、提升现有防洪工程体系。上游干流宜宾、泸州中心城区防洪标准达到50年一遇，重庆市中心城区防洪标准达到100年一遇；荆江地区防洪标准达到100年一遇以上，遭遇类似1870年特大洪水时保证两岸主要防洪大堤不溃决，避免发生毁灭性灾害；城陵矶及以下河段全面达到防御1954年洪水标准，保障长江干堤防洪安全，有序应对超标准洪水。系统完成长江干堤提质增效和防洪能力提升建设；完成重要和一般蓄滞洪区工程建设，使其能适时按量使用；完成长江中下游洲滩民垸分类防洪治理工程建设，确保“小水保安全、大水行蓄洪”；主要城市、洞庭湖区和鄱阳湖区重点圩垸、主要支流堤防达到规划设计标准；完善山洪灾害综合防治体系和水土流失综合防治体系，避免群死群伤，减少人员伤亡和财产损失。
构筑智能化雨水情监测预报体系。提升“天空地水工”监测感知能力和预报预警水平，发展降雨预报模型、产汇流水文模型、洪水演进水动力学模型，构建满足长江防洪调度的预报体系和完备的水工程联合调度体系，基本建成数字孪生长江防洪支撑。
健全法治化洪涝灾害防御工作体系。强化洪涝灾害防御工作能力和防洪管理手段，推动健全水法、防洪法、长江保护法配套政策法规体系，强化蓄滞洪区、洲滩民垸、水库防洪库容管理，基本健全洪水风险管理制度和洪灾补偿机制，防洪工程运行管理实现规范化、数字化、标准化，防洪责任有效落实，确保防洪工程体系作用有效充分发挥，推动长江防洪从控制洪水向管理洪水风险转变。
规划到2050年全面建成支撑我国社会主义现代化强国的、人与自然和谐共生的安澜长江。长江干流、洞庭湖区、鄱阳湖区和主要支流防洪体系全面完善，实现山洪灾害预警手段与防抗救装备智能化应用，流域监管实现全时空全要素覆盖，洪水风险管理全面加强，防洪韧性建设成效显著，全面实现防洪安全体系和能力现代化。
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全面应对长江防洪形势变化，优化调整防洪控制水位和洪水出路安排
长江中下游4个主要控制站为沙市、城陵矶、汉口、湖口站，控制站防洪控制水位及其安全泄量是长江中下游防洪布局的核心。1959年《长江流域综合利用规划要点报告》拟定各站防洪控制水位为1954年实际出现的最高洪水位，分别为沙市站44.67m、城陵矶（莲花塘）站33.95m、汉口站29.73m、湖口站21.68m。1972年、1980年的两次长江中下游防洪座谈会上，商定除汉口站29.73m不变外，其他站防洪控制水位抬高0.33～0.82m，即沙市站45.0m、城陵矶（莲花塘）站34.4m、汉口站29.73m、湖口站22.5m。后续历次规划均沿用此水位，指导了长江流域防洪工程体系几十年建设，目前长江中下游3900余km干流堤防均按此水位完成达标建设。
1.中下游防洪控制水位的调整需求
综合考虑长江上游水库群建成后中下游防洪形势变化，以及近年流域防洪实践暴露的问题等，认为沙市、汉口、湖口站防洪控制水位调整需求不大，重点研究城陵矶（莲花塘）站防洪控制水位抬升需求。
（1）防洪控制水位与流域超额洪量分布不协调
从20世纪60—70年代江湖关系来看，长江干流中游各站防洪控制水位基本相协调。经过几十年发展，特别是三峡等上游水库群建设运用以来，江湖蓄泄能力发生一定变化，螺山河段泄流能力有所减小。现状江湖蓄泄关系条件下，如遇1954年型洪水，长江中下游超额洪量集中在城陵矶附近河段，城陵矶附近超额洪量超过规划安排的重要和一般蓄滞洪区有效蓄洪容积，而荆江、武汉地区超额洪量都有所减少。城陵矶（莲花塘）站防洪控制水位34.40m与其相邻站点之间已不协调，有进一步抬高的需求。
（2）近年流域防洪实践暴露的问题
近年来，城陵矶（莲花塘）站超保证水位运行较频繁。根据城陵矶（莲花塘）站1988—2020年长系列水文资料统计分析，年最高水位超过防洪控制水位34.40m的共有5年，分别为1998年35.80m、1999年35.54m、1996年35.01m、2002年34.75m、2020年34.59m。其中，1998年和2020年为流域性大洪水，1996年、1999年、2002年为区域性大洪水。从近年来实际发生水情和现有防洪调度方案来看，有抬升城陵矶（莲花塘）站防洪控制水位的需求。
2.城陵矶（莲花塘）站防洪控制水位调整
（1）螺山站水位流量关系变化
受上游来水、下游区间入流及洪水顶托、河段排涝等综合因素影响，资料系列延长（增加了2016年和2020年两个大水年）后，螺山站高水水位流量关系线明显偏左，本次防洪规划修编综合拟定城陵矶（莲花塘）站水位34.40m时螺山站泄量范围为54000～67000m³/s，平均约61000m³/s。
（2）城陵矶（莲花塘）站防洪控制水位调整
经多方案比选，考虑近年实际水位运行情况、超额洪量与蓄滞洪区安排协调性等因素，本次防洪规划修编拟将城陵矶（莲花塘）站防洪控制水位抬升至34.9m，对应螺山站安全泄量为64000m³/s。同时，考虑到江湖关系、洪水地区组成、上下游相互关系等的复杂性，若城陵矶至湖口河段防洪形势紧张，视实时雨水工情将城陵矶河段蓄滞洪区分洪运用水位在34.4～34.9m范围内动态控制，以提高防洪调度灵活性和流域整体防洪能力。
3.1954年型洪水出路安排
1954年洪水中，大通站最大60d洪量为4914亿m³，考虑2035年长江上中游控制性水库群防洪作用，基于现状江湖蓄泄关系，再遇1954年型洪水，洪水蓄泄出路安排如下：上中游控制性水库群拦蓄洪量380亿m³，约占7.7%；通江湖泊调蓄洪量133亿m³，约占2.7%；河道下泄洪量4124亿m³，约占83.9%；蓄滞洪区分蓄超额洪量277亿m³，约占5.7%。
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准确把握长江防洪体系薄弱环节，完善防洪工程布局
进入新发展阶段，对标经济社会高质量发展和安澜长江建设要求，应加快优化形成适应流域蓄泄关系新变化的蓄泄格局。在现状中下游防洪布局基础上，进一步开展长江干流堤防提质升级和支流堤防达标建设、上中游干支流防洪水库建设、蓄滞洪区布局优化及工程建设、河道综合整治、洲滩民垸分类防洪治理。其中的重点难点和核心问题是行蓄洪空间布局优化，强化洲滩民垸行洪蓄洪功能，确保蓄滞洪区分蓄洪功能，降低分洪运用损失，促进人水和谐。
1.蓄滞洪区布局优化
（1）长江中下游蓄滞洪区设立历史沿革
自宋代开始，长江中下游平原区大量围垦造田，至明、清两代，围湖垦殖日益加快，水患也日益加剧。1931年、1935年长江两次特大洪灾后，“废田还湖”与“与水争地”的争论再度激化，两种理论在争辩中发展融合为中小水年“与水争地”、大水年“退田还湖”的“蓄洪垦殖”治江主张。新中国成立后，经中央批准，1950年在湖南省大通湖（含天祜垸）兴建了大通湖蓄洪垦殖试验区，1952年又建成荆江分洪工程，其后相继建成白潭湖、涨渡湖蓄洪垦殖工程，汉江杜家台分洪工程及长江中下游平原区其他分蓄洪工程。1954年抗洪斗争中，运用已建分蓄洪工程对保障重点防洪区安全起到很大作用。1954年大水后，积极开展分蓄洪工程规划与建设。
1959年发布的《长江流域综合利用规划要点报告》中，将中下游防洪保护区分为重点区、重要区、一般区3级，分蓄洪区是为了保证重点区和重要区的防洪安全。1972年、1980年两次规划座谈会重新确定中下游防洪控制水位后，分析提出三峡工程建成前，1954年洪水需要中下游分蓄洪区蓄纳的超额洪量约500亿m³，并将中游分蓄洪区划分为荆江地区、城陵矶附近区、武汉附近区、湖口附近区等4个区，分别部署分蓄洪工程。
《长江流域综合利用规划简要报告（1990年修订）》考虑三峡水库建成前，长江中下游平原区共需分蓄洪492亿m³，安排了40处蓄滞洪区。
2008年《长江流域防洪规划》考虑三峡水库对城陵矶补偿调度，在遇1954年洪水情况下，能够将长江中下游超额洪量减少至336亿m³，防御标准内洪水所需的蓄滞洪区数量也可相应减少，据此将蓄滞洪区分为重要蓄滞洪区、一般蓄滞洪区和蓄滞洪保留区3类，其中重要蓄滞洪区、一般蓄滞洪区用于防御1954年型洪水，蓄滞洪保留区作为防御超标准洪水的工程措施。
2012年《长江流域综合规划（2012—2030年）》考虑三峡水库及其规划水平年控制性水库建成后长江中下游防洪形势的变化，制定了2020年前蓄滞洪区的总体布局，提出2020年以后蓄滞洪区布局调整的初步意见：拟将洞庭湖区建设垸调整为一般蓄滞洪区，九垸调整为蓄滞洪保留区，取消安化、和康、南顶及六角山等蓄滞洪区；对调减或取消东西湖蓄滞洪区的可行性进行深入研究，适时对蓄滞洪区的布局进行调整。
（2）现状存在的问题
长江中下游安排的42处蓄滞洪区（洪湖分洪区分为东、中、西三块），已完成28处围堤达标建设、9处分洪闸建设、4处安全区建设，正在开展钱粮湖、共双茶、大通湖东、洪湖东分块、杜家台、康山、华阳河等10处蓄滞洪区建设。对照规划安排，仍有14处围堤未达标，22处未完成安全区建设；遇1954年型洪水分洪需搬迁转移约400万人，运用损失大，决策运用困难。
（3）长江中下游蓄滞洪区布局优化方案
随着长江中下游干堤的全面达标建设、三峡工程及上中游防洪控制性水库群的兴建，长江防洪已处于第三个阶段。当前，流域拦洪和泄洪能力大幅度提升，中下游蓄滞洪区的分洪量逐步减少，已具备调整蓄滞洪区布局的条件。但是，长江洪水峰高量大与河道宣泄能力不足的矛盾仍然突出，利用蓄滞洪区分蓄超额洪水是保障重点地区防洪安全的有效措施。按照坚持底线思维、风险防控原则，为防范化解极端特大洪水风险适当留有余地，长江中下游蓄滞洪区总数不减少，将人口密集和财富集中的县级及以上城镇区域调整为防洪保护区，并根据需要适当优化安全区布局。
基于长期研究成果，拟扩大武湖、涨渡湖、白潭湖、西凉湖、江南陆城、荆江分洪区6处蓄滞洪区的安全区，将建新垸由一般蓄滞洪区调整为重要蓄滞洪区。另外，将10处县级及以上城镇区域所在安全区调整为防洪保护区。调整后，长江中下游蓄滞洪区总有效蓄洪容积将由590亿m³变为570亿m³，蓄洪面积将由1.24万km²变为1.17万km²，区内人口将由697万人大幅度减少至550万人。
通过数字孪生系统推演，采用水动力学模型验证，蓄滞洪区调整后运用重要和一般蓄滞洪区可防御1954年型洪水，进一步运用蓄滞洪保留区可防御1954年型300年一遇超标准洪水。10处调整为防洪保护区的城镇区域面积615km²，人口147万人，为蓄滞洪区内的财富聚集区，可大幅度减轻分洪运用损失。
2.干流及两湖洲滩民垸分类治理
（1）长江中下游洲滩演变历史沿革
长江中下游为河流冲积平原，江湖水域内形成大量天然沙洲和滩地。大规模挽筑民垸兴起于南宋以后，民国时期围垸垦殖进一步加剧，新中国成立后长江中下游开展了大规模沿江沿湖筑堤围垦，新增大量水土资源并缓解人口与粮食矛盾的同时，天然调蓄洪水的容积减少，洪灾风险加剧。
1998年大洪水后，党中央、国务院作出灾后重建、整治江湖、兴修水利的重大决策，对长江中下游干流严重阻碍行洪的洲滩民垸和洞庭湖区、鄱阳湖区部分洲滩民垸开展了平垸行洪退田还湖建设。规划对1505个圩垸实施平垸行洪、退田还湖，实际平退1458个，恢复调蓄容积约173亿m³。目前长江中下游干流及洞庭湖区、鄱阳湖区有洲滩民垸706个，约240万人，面积约4110km²，蓄洪容积约164亿m³。
（2）现状存在的问题
洲滩民垸既是长江行洪、滞洪的场所，也是数百万人民群众赖以生存的家园。当前，长江中下游干流及两湖湖区洲滩民垸一直未得到系统治理，洲滩民垸堤线长达3800km左右，大多数洲滩民垸堤防堤身单薄，堤基质量差，即使遇一般洪水也往往险情频发，人民生命安全得不到保证；洲滩民垸内居民达240万人，由于基本无安全配套设施，临时转移困难，难以及时行洪运用，影响流域防洪决策。
（3）长江中下游干流及两湖洲滩民垸分类治理思路
为系统解决历史遗留问题，按照“分段（区）控制、分类治理”的总体思路，维持洲滩民垸行蓄洪功能定位不变，进一步复核完善洲 滩民垸管控与治理方案，明确管控措施，完善治理规划和居民迁建方案。
本次规划修编将长江中下游干流及两湖洲滩民垸分为4类，加强长江干流与洞庭湖区、鄱阳湖区洲滩民垸防洪治理，实现小水保安全、大水行蓄洪，适度改善垸内民生条件，强化洲滩民垸管理，逐步迁出垸内人口，完善长江中下游防洪体系。
第一类为平退损失不大的洲滩民垸，共计55个，人口约0.7万人。刨堤平退后自然行洪，垸内居民全部外迁安置。
第二类为人口较少的洲滩民垸，共计428个，人口约14.9万人。维持现状行蓄洪运用水位，堤防加固不加高，建设进（退）洪闸，垸内居民全部外迁安置。
第三类为人口较多的洲滩民垸，共计162个，人口约114万人。
第四类为人口众多或有乡镇政府、重要基础设施的洲滩民垸，共计61个，人口约110.6万人。
对第三、四类洲滩民垸，按规划行蓄洪运用水位开展堤防加固，第三类规划行蓄洪运用水位低于邻近防洪保护区堤防设计水位0.5m，第四类低于邻近防洪保护区堤防设计水位0.2m；建设进（退）洪闸，鼓励外迁安置，因地制宜采取就地安置和外迁安置等方式，对于人口较多的可建设安全区。
洲滩民垸分类治理实施后，第一类恢复为天然河湖水域自然行洪，第二类、第三类、第四类按顺序依次行洪运用，流域蓄滞洪区在第四类洲滩民垸之后运用。
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加快构筑流域现代化防洪安全体系，支撑安澜长江建设
对标安澜长江建设总目标，统筹高质量发展和高水平安全，加快构筑流域防洪工程体系、雨水情监测预报体系、洪涝灾害防御工作体系，早日建成“防洪标准层次化、防洪工程系统化、防洪调度智能化、防洪管理法治化”的高水平、现代化流域防洪安全体系，全面提升流域防洪减灾能力。
完善由水库、河道及堤防、蓄滞洪区组成的流域防洪工程体系，通过实施拦、蓄、泄、分、滞、排等措施主动调控洪水，有效降低洪水风险。继续实施上轮规划安排的虎跳峡河段梯级、雅砻江上游梯级工程，遵循“确有需要、生态安全、可以持续”的原则继续新建支流防洪水库；开展长江干堤及两湖湖区重点圩垸堤防全面达标和提质增效建设；优化调整蓄滞洪区布局，加快蓄滞洪区建设，保证分洪蓄洪功能。
构建贯通“云雨水”、覆盖“天空地水工”的完整的雨水情监测预报体系，提升雨水情、工情、灾情的监测预警和预报调度能力和水平，充分发挥水利工程“防”的作用，最大程度减轻洪水危害。按照“需求牵引、应用至上、数字赋能、提升能力”的要求，遵循“大系统设计、分系统建设、模块化链接”的原则，以及“整合已建、统筹在建、规范新建”的思路，在国产化替代基础上，打造功能强大的数字孪生平台，扩展提升防洪预报、预警、预演、预案“四预”智能业务应用及其保障体系，为流域防洪提供前瞻性、科学性、精准性、安全性支撑。
健全严格落实责任、科学制定决策、高效调度指挥的洪涝灾害防御工作体系，严格落实法治体制机制建设、洪水风险管理、防洪区管理、防洪工程管理、防洪工程调度管理、超标准洪水应对策略、社会管理与公共服务等内容，全面提升流域防洪法治管理能力和水平。
Abstract: The Yangtze River is the mother river of the Chinese nation, and flood control has always been the primary task of river governance and conservation. Centered on establishment of flood control safety system, systematic analysis of features and tasks under the new situation was conducted that made high requirements for flood control and disaster reduction because of their dominated position in national economy, society, and ecology. Scientific principles, objectives, and optimization plans for flood control planning in the Yangtze River are introduced. The necessity of optimizing and adjusting flood control planning is discussed from three aspects. Firstly, population and assets in flood control protection areas are highly concentrated, with an obvious amplification effect of flood losses. Secondly, dam construction such as Three Gorges Project in the upper reach, has changed the pattern of flood storage and discharge in the middle and lower reaches, requiring new arrangement of flood control schemes. Thirdly, climate change has led to an increase in extreme weather events, increasing the uncertainty of flood disasters. Facing the above challenges, key goals for a modern flood control safety system are proposed. It aims to realize “systematic flood control, intelligent decision-making and law-based management” by 2035, so as to enhance the resilience and ensure safety of the Yangtze River. Specific measures include optimizing water level for flood control in the middle and lower reaches, adjusting the layout of flood storage and detention areas, strengthening classification and regulation of sandbars and embankments, rainwater monitoring and forecasting system and digital twin technology, to achieve intelligent scheduling in the basin. Establishment of a modern flood control and safety system shall not only safeguard sustainable development of economy and society, but also ensure effective response to extreme weather events and harmonious coexistence between man and nature. It can also provide scientific guidelines and policy bases to achieve long-term stability in the Yangtze River Basin.
Keywords: Yangtze River; flood control plan; flood control safety system; flood outlet; layout of flood control structures
本文引用格式：
陈永生.长江流域现代化防洪安全体系构建及思考[J].中国水利，2024（24）：48-54+67.
封面供图｜水利部长江水利委员会
责编｜李博远
校对｜吕彩霞
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